在今年3月份兩會的政府工作報告中，確定了2023年的重點工作，其中就有落實臨時救助、特困人員救助供養等制度，強調要加快健全城鄉社會救助體系，使困難群眾遇急有助、遇困有幫，這就要求實現低收入人口動態監測的常態性、及時性、高效性。

相關政策梳理

關于低收入人口的監測，在2020年12月，中共中央、國務院印發的《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》中，要求“以現有社會保障體系為基礎，對農村低保對象、農村特困人員、農村易返貧致貧人口，以及因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現嚴重困難人口等農村低收入人口開展動態監測。”又在印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》中要求“完善低保、特困和低收入家庭認定辦法。對不符合低保或者特困供養條件的低收入家庭和剛性支出較大導致基本生活出現嚴重困難的家庭，根據實際需要給予相應的醫療、住房、教育、就業等專項社會救助或實施其他必要的救助措施”。開展低收入人口認定和動態監測，是構建分層分類社會救助體系的重要內容，是高效發揮救助體系救助效力的基礎性工作。如何實現及時、有效的動態監測，尤其在當前經濟下行、就業形勢嚴峻、突發性公共事件頻發的時候非常重要。

政策解析

江蘇省根據相關規定，將低收入人口界定為以下四類對象：低保對象、特困人員、低保邊緣家庭、支出型困難家庭。

尤其在低保和特困之外的低保邊緣和支出型困難家庭值得注意，這兩者是在低保、特困救助范圍上的延申，具有分層分類救助的層級性與漸進性。所謂低保邊緣家庭是指困難程度低于低保、特困人員，家庭成員人均收入不高于當地低保標準1.5倍，且家庭財產狀況符合相關規定的家庭；而支出型困難家庭是困難程度上在低保、特困人員、低保邊緣家庭之下，家庭人均年收入低于上年度戶籍所在地居民人均可支配收入，在扣減認定的醫療、教育、殘疾康復和因災、因意外事故等剛性支出后，人均年收入低于當地年低保標準，且家庭財產狀況符合相關規定的家庭。

可以看到特困人員、低保對象、低保邊緣家庭、支出型困難家庭按照困難程度由高到低的次序排開，后兩者更加注重救助的更大范圍的普惠性與預防惡化的防范性，就整個體系來說更加符合困難群眾的實際類型和需要，困難群眾與非困難群眾不在是非此即彼對立的兩端，而是形成了救助群眾生活狀況連續譜，需要救助的群眾可以動態、分等級納入體系之中。而問題的關鍵是如何讓動態監測體系有效運行？

現存問題

江蘇省對于低保邊緣家庭和支出型困難家庭的通過集中認定和重點摸排兩種方式，其動態管理方案是：由縣級民政部門組織鄉鎮人民政府（街道辦事處）按年度定期復核，每年復核一次，確認繼續保留或中止取消。其動態監測的方式是日常走訪、隨機調查、數據比對。在對江蘇鹽城市4個區縣的9個鄉鎮（街道）走訪中發現，在低收入人口動態監測方面，存在以下問題：

分層體系缺少內部連貫性

由于特困人員、低保對象已經形成了較為完善的救助方案和動態管理方案，而低邊和支困是新增的救助類別，有與前者不同的救助方案和動態管理方案，而兩者并未構建成為連貫的低收入檢測救助體系。在動態管理方面，低保對象和特困人員的動態管理按照既有政策執行，而低保邊緣家庭和支出型困難家庭的兩者單獨另行開展，相當于是兩套核查體系和監測體系。在鄉鎮政府向各村居下發的《低收入動態檢測表》中，也只有低邊和支困兩種類別。

動態檢測的認定和復核缺少流動性

開展低收入人口認定和動態監測，是為了構建分層分類社會救助體系，而低收入人口的特困、低保、低邊和支困是按照不同困難程度和類別進行建構的層級體系，低收入人口達到救助標準的應該在這一體系內動態調整流動，在認定過程中符合條件的按照其困難程度所滿足的條件確定其對應的救助類別，然而在認定層級類別之后，各層級類別之間缺少流動性。比如，在核查退出機制上，層級間的動態性不足。原先的低保對象，由于經濟條件的改善不符合低保條件的，有可能符合低保邊緣家庭或者支出型困難家庭，根據其實際情況進行調整。

應對策略

實現動態檢測方案一致貫通

低收入人口的常態化動態檢測不能只集中在低邊和支困兩種類別上，需要調整低收入人口分層體系中的特困、低保、低邊和支困四種層級類別的多種監測管理方案并行的局面，以社會救助方案涵蓋四種類別，以統一的低收入人口檢測方案涵蓋四種類別，實現在認定和常態復核中走訪、隨機調查、數據對比的統一性與一致性，實現四種救助層級的貫通性，及時掌握救助四種類別的群眾生活和經濟狀況的實際變動情況。

提高能源綜合利用效率

低收入人口的動態檢測，其動態性不能只集中在定期的核查排查對各類別救助名單的更新上，同樣需要體現在救助的四種層級類別的動態切換調整中。實施漸進準入和退出的動態機制，在四種類別的救助范圍內根據其家庭實際變化情況在各類別中進行升級救助層級類別或者降低救助層級類別。比如，不符合低保的，有較大可能符合困難程度較低的低邊或支困，可以漸進降級享受救助待遇，給原低保對象留有持續扶持脫離困難救助的空間和心理接受度的緩沖余地。

撰稿 | 尹恩生 清研集團江蘇子公司研究員

編輯 | 李姝敏

圖片 | 網絡